强调党是最高政治领导力量，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。

如何判断一个党内法规体系完善与否?这固然少不了要从形式上去衡量，倘若党内法规体系因缺失必备维度而存在结构性缺陷，那它肯定是不完善的，但构成维度的完备性只是体系完善的必要条件而非全部，一个完善的党内法规体系应当对应于一种结构性均衡。党的十八大以来，党内法规制度建设之所以能够取得历史性成就，特别是通过制定出台一大批党的领导法规使得我们党在坚持和完善党的领导制度体系上实现了前所未有的重大进展，正是基于我们党在坚持和加强党的全面领导的规律把握上实现重大突破、理论认识上实现正本清源，从而历史性地解决了那些对坚持党的领导认识模糊、行动乏力问题，在根本上扭转了落实党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化等不正常倾向，为党和国家事业发展提供了根本政治保证。

党的创新理论引领制度创新，与习近平新时代中国特色社会主义思想所回答的三个重大时代课题相对应，在党章统领之下所形成的由党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规四大板块共同构成的党内法规体系，全面体现了习近平新时代中国特色社会主义思想提出的一系列原创性的治国理政新理念新思想新战略。一方面，紧扣保障国之大者制定党内法规，聚焦国之大事、国之大计、国之大要、国之大势，把握经济社会发展客观规律，建立健全坚持和加强党的全面领导特别是党中央集中统一领导的体制机制，引领和保障国家法律对经济社会发展活动作出规范调整，确保国家事业始终在党的领导下沿着正确方向前进。因此，研究制定党内法规需要综合考量各种相关因素，比如，党组织与党员关系、党组织间关系、党员间关系。既然立法活动是在党的领导下进行的，那就没有必要将党规与国法分得太清楚或者也很难分得清楚。经济社会发展活动是一个由诸多相互作用的因素共同构成的复杂系统，不同因素各有侧重、各展其长。

治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，确保党始终总揽全局、协调各方。坚持量身定制、规随形体，制的数量就取决于身的体量，制的供给要回应身的需要。参见[日]南博方：《行政法》，杨建顺译，商务印书馆2020年版，第30页以下。

(92)See Herwig C.H.Hofmann Bucura C.Mihaescu,The Relation between the Charter's Fundamental Rights and the Unwritten General Principles of EU Law:Good Administration as the Test Case,9 European Constitutional Law Review 73,86(2013).(93)See Trevor Buck et al.,Time for a Leggatt-Style Review of the Ombudsman System?,Public Law 20,24-25(2011).(94)See Ulrich Stelkens,Administrative Appeals in Germany,in Dacian C.Dragos Bogdana Neamtu eds.,Alternative Dispute Resolution in European Administrative Law,Springer,2014,pp.36-37.(95)参见梅扬：《行政裁决制度的性质定位与困局破解》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第93-101页。如德国早期的行政法法典化开始是以行政组织与行政救济为主要内容，然而，之后行政程序与行政诉讼相分离，行政机关的活动逐渐成为行政法法典编纂中规范的重要对象。(76)通常情形下，专业领域的特别行政法处于第一线，中间行政法意在初步提炼或脉络化、结构化，一般行政法则在于回应与修正，以支援第一线部门行政的需求。(86)此次中国行政法法典化过程中，多数观点建议设置行政救济法编。

(63)参见舒国滢：《寻访法学的问题立场——兼谈论题学法学的思考方式》，载《法学研究》2005年第3期。(123)传统行政法特别关注依法行政，中国的法治政府建设亦是紧紧围绕依法行政原则而展开。

既可简化行政法规范、提升规范解释适用效能，也可在简化之余提炼部门行政领域的做法，使之朝着总论方向发展。如对正当程序原则、比例原则、合理性原则等内容进行梳理并探讨各原则之间的关系，同时通过整理既有的诸多问题的解决模式，就可为分析问题提供新的观察和新的联结的出发点，启发新的知识。(50)而对于中国行政法学界而言，借鉴欧盟学者务实严谨的态度，切实为中国行政法法典化提供更多的理论智识乃是当务之急。行政法法典化特别强调依法行政、建设法治政府的价值追求，并使立法、行政执法、司法裁判相互关联。

公共服务与网络信息技术的关系，智慧城市的问题。一般认为传统行政法是一种条件式的思维逻辑，强调检视行政的构成要件并加以适用。(81)基于此，行政法法典化的过程中，应当对于一些俨然已经相对独立的特别行政法，如环境法、教育法等形成的独立法律原则、法律制度予以重点关注。回顾中国行政争议解决机制的发展史，不难看出各种机制并非在一种成熟理论指导下的产物，各种机制每一次的立法修法多系自行其是的作业而已，导致信访、行政复议、行政诉讼等制度以及其他救济方式之间的关系和功能定位呈现出错综复杂的样态。

(37)而深入的缘由则与该国处理行政内争议解决机制与司法审查之间关系相关，在这些国家，行政内的争议解决机制多称为行政上诉机制。当然，事物发展的渐进性表明不能企图一次性地解决现实的和后来的所有问题，即使有了法典，未来的法律完善和法律创新任务仍然任重而道远。

(42)虽然多数学者认为行政法全部法典化不可能也不必要，而为名副其实，行政法总则法典较为符合中国国情，(43)但是行文之间对于行政法法典化的激情和理想追求令人印象深刻，均在不断追问中国此波行政法法典化能否成为世界行政法史上的圭臬。(17)从目前情况观察，行政法法典化呈现出以下三种不同的样态，当然其他单行法典亦会存在。

如有学者认为可包含行政申诉、行政复议和行政诉讼等三部分，通过统一立法助力多元化行政争议解决体系的形成。(11)See Timothy H.Jones,Judicial Review and Codification,20 Legal Studies 517,518(2000).(12)参见前引⑧，第211页。如果简单地将行政救济法规范混编成册，不仅可能使法典化失去本身的旨趣，而且将导致行政救济法错失一次绝佳的体系化机会。(15)值得注意的是，法典化越成功、越抽象，法院的作用就越有创意。故美国最终颁布了混合型的行政程序法典。(39)出于对二战的反思以及对科学不完全信任的缘故，司法审查自然受到了重视，法院甚至可以借助程序审查的外衣展开实质性审查。

(89)但亦有相反的观点，认为行政救济法已发展为独立的、成熟的规范体系，纳入行政法法典中意义不大。(103)如果说法典化的体系性思维在于提升法律本身的稳定性，那么民主性观念则特别坚持了可理解性与可接受度。

行政程序是规范行政权和为公众提供法律救济的法，而非有关行政权力操作规则的法律。一方面，一些权利本身兼具两者的属性。

不过，行政法长期以拘束行政权力为重要任务，所以更多讨论的是行政权力的滥用。(93)第二，与行政的关联观念。

(52)三、行政法法典的体系化思维行政法调整范围广泛、规范性质庞杂且变动频繁，作为独立的部门产生较晚故而成熟性差，导致制定一部统一的行政法法典荆棘塞途。(86)有研究指出：我国已经建立起多种由行政机关解决行政争议和相关民事纠纷的机制和制度，如行政复议、行政裁决、行政仲裁、行政调解、信访，等等，但尚需行政法总则将这些机制和制度作全面的、统一的考虑，使之形成体系，以期更好地解决争议，促成社会的稳定和谐。(75)参见李建良等：《行政法入门》，元照出版有限公司2004年版，第41页。(13)See Peter M.Tiersma,The Textualization of Precedent,82 Notre Dame Law Review 1187,1192(2007).(14)参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第17页。

郎佩娟、杨妍：《检视集中式行政法典创制20年》，载《中国行政管理》2005年第12期，第11页。同样，作为完整呈现法体系的法典编纂，亦可从反向推动行政法体系的完善，尤其是推动学术发展，凝聚共识，形成通说。

(70)数字社会、风险社会、全球化等新时代的挑战下，如何为行政法注入新的指导理念与建制原则，将是行政法体系化与法典化无法回避的首要课题。它所涵盖的法律领域的规模。

(12)不过，普通法系国家法典化运动亦如火如荼。(三)良好行政的期待法典化对于推进国家的法制统一具有积极的作用，但是随着权力下放、城市竞争发展等理念的提出，似乎滋生更多的课题。

(110)较为可行的方案是，对一般行政法进行实质法典化，对部门行政法视情况进行形式法典化或实质法典化。(129)这一权利目标在于降低对权利人或利害关系人的损害、平衡行政实体法的规范不足，似乎仍然是程序法的进路且与欧盟学者和公众的期待略有差异。此外，现代行政的角色也在从单纯管制公众到服务提供甚至是品质担保者转变，公众从程序的客体转换为程序主体。薛刚凌：《行政法法典化之基本问题研究——以行政法体系建构为视角》，载《现代法学》2020年第6期，第78页。

(97)为此，必须强调行政法法典化过程的民主性导向，研究与制定个人的行政法权利体系，从而使行政法法典化能够更加全面。(55)参见姜明安：《行政诉讼法》，北京大学出版社2016年版，第55-69页。

针对这一综合性列举式条款，学者分析认为其既涉及公众积极参与国家事务、社会事务的权利，亦包括保障个人权利的救济权利，(91)这两个层面为我们构建不同的行政争议解决机制奠定了宪法基础。See Robert Thomas Joe Tomlinson,Mapping Current Issues in Administrative Justice:Austerity and the 'More Bureaucratic Rationality' Approach,39 Journal of Social Welfare and Family Law 380(2017).③参见何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2022年版，第34-35页。

(107)参见成协中：《法国〈公众与行政机关关系法典〉的制度创新及其对我国行政法典编撰的启示》，载《法国研究》2022年第1期，第53页。相较于法院，行政复议最主要的优势在于专业性，而专业化多是在与行政机关齐头并进中获得的。